【要点提示】

建设主管部门在颁发房屋拆迁许可证时，不仅要审查建设单位提交的申请材料是否合法、齐全，而且要履行对被拆迁户的告知义务，听取他们的意见。否则，既使拆迁申请符合法律规定的条件，发证行为也可能因为程序违法被撤销。

【案例索引】

一审：河南省罗山县人民法院（2007）罗行初字第3号（2007年4月23日）

【案情】

原告周学成，男。

被告河南省淮滨县建设局。

法定代表人李洪达，该局局长。

第三人河南省淮滨县公安局。

法定代表人侯志强，该局局长。

原告诉称，被告为第三人颁发拆迁许可证从程序及颁发条件上都是不合法的。被告作出拆迁许可前没有公示建设项目的情况，没有听取原告的意见，其拆迁目的不是为了交通、城市重大公共设施等重点项目建设，也不是为了重大社会发展项目等的建设，原告的房屋不属必须拆迁的项目。第三人已有出入的道路，在其办公楼区域内有约2亩土地可以建设公安指挥中心。故被告的行政许可行为违法，侵害了原告的合法利益，请求依法撤销被告为第三人颁发的淮拆许字(2006)第008号房屋拆迁许可证，诉讼费用由被告承担。

被告辩称，我局依据《城市房屋拆迁管理条例》第7条以及《河南省城市房屋拆迁管理条例》第 8条、第9条之规定，对第三人提交的材料进行审查，认为符合发证条件，且发证程序合法，故我局为第三人颁发房屋拆迁许可证行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。

第三人述称，被告的发证行为合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。

河南省罗山县人民法院经审理查明，原告的房屋东邻淮滨县城关镇乌龙大道，距乌龙大道中心线25米，西邻第三人的办公区，南与王永信的房屋相接，北与李秀芳的房屋相邻。原告的房屋早于第三人的办公楼建成，且取得了合法的土地使用权和房屋产权，被告、第三人对此无异议。 2006年，第三人拟在其办公区东侧临乌龙大道建设公安指挥中心办公楼，需要拆迁位于该建设项目区域内的原告及案外人王永信等10户的房屋。第三人先后向有关部门办理批准手续。同年5月12日，淮滨县发展和改革委员会淮发改(2006)54号文件“关于淮滨县公安局指挥中心办公楼建设项目立项通知”，同意第三人建设公安指挥中心办公楼项目。5月26日，淮滨县人民政府以淮政(2006)40号文件“关于对淮滨县公安指挥中心办公楼详细规划的批复”，原则上同意该规划。5月30日，淮滨县建设局为第三人颁发了编号为2006-377的建设用地规划许可证。6月12日，淮滨县国土资源局作出(2006)淮国土字第029号建设用地批准书，准予该建设项目使用土地。11月10日，淮滨县财政局国库股证明第三人存入财政局单位基建户拆迁补偿资金120万元，开户行为淮滨信用社，账号为1795015688012。淮滨县农村信用合作社亦证实1795015688012账户确有资金120万元。11月20日，第三人制定了拆迁补偿安置方案。后第三人向被告递交申请，并附上述材料，申请办理拆迁许可证。12月9日，被告以淮建字(2006)79号文件“关于对淮滨县公安局指挥中心办公楼项目区域内房屋及其附属物实施拆迁的批复”，原则同意第三人按照规划对该区域内的房屋及其附属物实施拆迁。12月10日，被告为第三人颁发了淮拆许字(2006)第008号拆迁许可证，该证载明的拆迁范围为：东为乌龙大道西侧控制红线，西为公安局办公区，南为曙光街(农招宴会中心)路口，北为公安局入口；拆迁面积为住宅1193m²，占地面积1800 m²，拆迁实施单位为淮滨县发达房屋拆迁有限责任公司，拆迁期限为2006年12月11日至2007年1月9日。被告于该日将该拆迁许可证、房屋拆迁公告在原告等人住处张贴。原告对被告发证有异议，便找有关部门解决以及与被告、第三人协商解决纠纷，均未果，遂诉至法院。

另查明，在为第三人颁发拆迁许可证前，就需要拆迁原告等人的房屋事宜，被告没有履行告知义务，也没有举行听证。

【审判】

河南省罗山县人民法院认为，颁发拆迁许可证行为是一种行政许可行为，应当按照行政许可法的规定依法办理。因为是否颁发拆迁许可证直接关系原告等人的重大财产利益，依据我国《行政许可法》第36、47条的规定，被告在发证前应当告知原告享有陈述、申辩以及要求听证的权利，而被告没有履行该义务，其发证行为程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决撤销被告淮滨县建设局为第三人淮滨县公安局颁发的淮拆许字(2006)第008号房屋拆迁许可证。案件受理费70元，勘验费200元，其它诉讼费用100元，共计370元，由被告淮滨县建设局负担。一审宣判后，各方当事人均未上诉，一审判决已经发生法律效力。

【评析】

由于城市房屋拆迁涉及多方当事人的重大利益，处理不当容易引发社会矛盾。因此，人民法院在办理房屋拆迁纠纷行政案件审查房屋拆迁行政许可行为的合法性时，不仅要从实体上审查建设部门作出许可行为的目的、内容是否合法，而且要审查该行为是否遵循了法定程序。对借维护社会公共利益、加快城市发展进程等名义进行的不合法拆迁，要依法予以纠正，以保护行政相对人的合法权益，依法监督行政机关依法行政，从而减少城市房屋拆迁引发的申诉、上访现象的发生，化解行政争议，维护辖区社会和谐稳定。从形式上看，本案第三人提交的申请及相关材料符合法律规定的条件，但由于被告发证目的和发证程序均存在违法之处，故被告作出的具体行政行为应予撤销。

一、被告的发证目的不合法。探讨被告的发证目的是否合法，即被告该不该为第三人颁发房屋拆迁许可证，是审查被告发证行为合法性的前提。由于《城市房屋拆迁管理条例》对建设部门的发证目的仅作了“符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善”等原则性规定，可操作性不强，实践中一些建设主管部门往往“巧借”各种名义为建设单位、开发商颁发房屋拆迁许可证，其发证行为的目的难谓合法。从理论上讲，合法的具体行政行为应当同时满足以下条件：（1）行政主体具有法定职权，并能以自己的名义作出具体行政行为；（2）具体行政行为目的合法；（3）具体行政行为内容合法；（4）具体行政行为程序合法。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。颁发拆迁许可证行为是建设主管部门依据法定程序对拆迁申请人提交的材料进行合法性审查，而做出的是否准许其对被拆人的房屋予以拆迁的具体行政行为。

本案中被告的发证行为仅满足了上述合法具体行政行为的第一个要件，而不具备发证目的合法这一要件（由此也决定了被告的发证行为内容不合法）。理由有以下几点：其一，《城市房屋拆迁管理条例》第3条规定，“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”依据1994年3月编制的《淮滨县城总体规划图（1993-2010）》，第三人现在的位置不属于行政办公区域，不符合淮滨县城总体规划。《中华人民共和国城市规划法》第22条规定，“城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案。”淮滨县人民政府以文件批复的形式对其城市整体规划进行局部调整，是否备案，被告没有提供证据证实。国务院办公厅国办发（2004）46号通知要求，“地方政府不得违反法定程序和法律规定，以政府会议纪要或文件代替法规确定的拆迁许可要件及规划变更，擅自扩大拆迁规模。”淮滨县人民政府的做法不符合该文件的精神。其二，第三人不是为了能源、交通、水利、城市重大公共设施等重点项目建设，也不是为了重大社会发展项目、危房改造、经济适用房、廉租房的建设，仅仅是为了自身建公安指挥中心大楼的需要，也不符合上述国务院办公厅国办发（2004）46号通知要求。其三，原告等人的房屋早于第三人的办公楼建成，且距乌龙大道中心线25米，更不是为上述建设的情况下而拆除原告等人的房屋，明显侵犯了原告等人的财产权益。

案件在院审判委员会讨论时，多数委员认为，虽然从城市发展的角度来看，原告等人的房屋拆迁是大势所趋，但房屋拆迁后的土地应由谁利用，由原告本人还是本案第三人利用，值得商榷。审委会多数委员对合议庭认定被告发证目违法予以肯定，但建议以被告的发证程序违法撤销其具体行政行为即可，而以被告的发证目的不合法为由予以撤销的社会效果不好。故判决没有对该点进行阐述。

二、被告的发证程序违法。被告的发证行为也不具备合法具体行政行为应有的程序合法这一要件。颁发房屋拆迁许可证行为是一种行政许可行为，被告在发证时应当贯彻合法性原则，按照行政许可法规定的权限、范围、条件和程序依法办理，做到行政许可实体合法与程序合法的有机统一。然而就对行政许可的规范的重要性而言，程序合法比实体合法显得更为重要。因为，程序作为一个透明过程，实践证明是达成公平与效率有机统一的最佳途径，对于保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法实施行政许可具有重要意义。因此，行政机关在实施行政许可中需要格外尊重程序、恪守程序，严格按程序办事。《中华人民共和国行政许可法》第36条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”该法第47条还规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”本案中原告的房屋拥有合法的土地使用权和房屋所有权，距淮滨县城乌龙大道中心线25米，没有占压道路，又早于第三人的办公楼建成，其合法的财产权益受法律保护。退一步讲，既使需要拆迁原告的房屋，也应依法办理。被告为第三人颁发拆迁许可证时应当知道该行为直接关系原告的重大财产利益，被告在发证前应当履行告知义务，告知原告享有陈述、申辩以及要求举行听证的权利，而被告没有履行这一义务，违反了法律规定，被告的具体行政行为程序违法，应予撤销。

诉讼中，被告一直坚持其没有告知义务，只需依据《城市房屋拆迁条例》第7条的规定审查第三人的材料是否符合条件即可。建设部《城市房屋拆迁工作规程》第5条第2款规定，“对于面积较大或者户数较多的拆迁项目，房屋拆迁管理部门应当在核发拆迁许可证前，就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人意见……”该规程对面积较大或者户数较多的拆迁项目没有作出具体规定。信阳市房产管理局于2006年8月28日作出的信房法（2006）24号文件规定，需听证项目的面积或者户数具体标准为：拆迁建筑面积3万平方米（含3万平方米）以上或户数在300户（含300户）以上的拆迁项目，该规定没有经过省建设厅批准，但实践中信阳市房屋拆迁听证参照上述规定执行，一般情况下没有举行听证。依据上述行政法规、规章以及有关文件认为其在颁发拆迁许可证前不需要举行听证，也无告知义务，故被告认为其发证程序完全合法。

《行政许可法》是行政机关实施行政许可的基本法，也是上位法，《城市房屋拆迁管理条例》是其下位法，根据上位法高于下位法的原理，其效力高于《城市房屋拆迁管理条例》。在《城市房屋拆迁管理条例》以及有关规范性文件对颁发拆迁许可证前是否应告知、是否举行听证没有明确规定或规定不够明确时，应遵循行政许可法的原则性规定履行告知义务，因此原告的上述观点是错误的。本案被告没有依照《行政许可法》的规定履行上述义务，故其发证程序违法，为第三人颁发的房屋拆迁许可证应予撤销。

                                        （编写人：罗山县法院 王建武 徐大利）