《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）于2008年5月1日起施行，政府信息公开行政案件已成为一个全新的行政审判领域，与传统的行政案件相比，此类案件不论在程序上还是实体上都独具特点。因此，各级法院的行政审判法官都要认真研究，积极应对。目前，我院尚没有受理此类案件，并无此类案件的审判经验和参照系统，但我们在理论上其中的一些相关问题进行了初步探讨，并由此形成了一些粗浅认识。

一、政府信息公开案件符合法定的行政诉讼受案范围

我国现行的《行政诉讼法》第十一条第一款所列举的可诉行政行为的种类中，确实找不到与政府信息公开案件直接相匹配的内容，但该条款并非受案范围的全部。行政诉讼法对受案范围的完整规定，是概括加列举再加排除，另外还可通过具体法律法规予以补充。后者体现在第十一条第二款：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”如此规定，意在对受案范围循序渐进、逐步扩大，哪些扩大则取决于单行法的特别授权，而《条例》就属于这种单行法。因此，法院受理政府信息公开行政案件，不仅是《条例》的规定，也是行政诉讼法的授权，并未超出法定的受案范围。

传统行政行为的方式是干预行政，即指干预人民权利，限制其自由或财产，或课以人民义务或负担，但随着国家职能的转变，积极主动地向人民提供最大的服务与利益已成为国家首要任务。因此，服务行政（或称给付行政）的理论体系应运而生。政府信息公开正是在服务行政的背景下出现的一种新的行政活动方式，应当属于服务行政或给付行政的一种。《条例》第三十三条第二款尽管照搬了行政诉讼法关于具体行政行为的表述，但其内涵和外延都已经发生了重大变化，绝对不可以按照传统理论来看待对于政府信息公开行为的起诉行为，不能把政府信息公开案件排除在行政诉讼受案范围之外。

二、原告资格的审查与被公开的政府信息之间的关系

实践中，有人往往把公开政府信息这一具体行政行为与政府信息本身混为一谈，认为申请公开的政府信息与申请人没有直接利害关系，因而起诉是不能受理的。但《条例》并没有要求说明申请公开政府信息出于何种特殊需要，因此，从被要求公开的政府信息与政府信息公开申请人之间的关系来看，谈不上直接利害关系。所谓的“直接利害关系”，其实是行政机关拒绝公开所申请的政府信息的行为与政府信息公开申请人之间的关系。公民提出公开政府信息的申请而行政机关拒绝公开政府信息，两者之间具有当然的直接利害关系。

至于行政机关应当主动公开政府信息而没有主动公开，公民能否提起诉讼，涉及到直接利害关系问题。考虑到行政机关主动公开政府信息而没有主动公开与依申请公开政府信息而没有依申请公开毕竟有所不同，在允许原告对前者提起诉讼的同时，还应当设定一定的限制性条件。有人主张限于“侵犯其合法权益”，但“合法权益”包括哪些权利，不好掌握。我们认为应限于“侵犯其人身权、财产权”：首先，增加了资格限制，以与依申请公开的原告资格有所区别；其次，权利范围比较明确、便于掌握。《条例》对依申请公开政府信息的范围并未规定，没有主动公开自然就在可以申请公开之列。如果经过申请遭拒绝后再起诉，自然就转化成依申请公开的诉讼了，这时就不能再限定为“侵犯其人身权、财产权”了。

三、信息公开案件的举证责任问题

被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，这是行政诉讼法规定的行政诉讼举证责任分配的基本原则，在政府信息公开行政诉讼中亦应适用。同时，由于此类案件有许多不同于普通行政诉讼案件的特殊性，在证据问题上还要适用一些特殊的规则。

政府信息公开行政诉讼的核心问题，就是解决政府信息能不能够公开的问题。而政府信息掌握在行政机关手中，只有行政机关知道文件的内容和性质，所以必须由行政机关证明该政府信息是否应当公开，而不能由处于不利地位的原告承担举证责任。具体而言，被告应当对下列事项承担举证责任：

（一）被告拒绝提供政府信息的，应当证明该政府信息具有下列情形之一，并证明其已经履行法定的告知和说明理由义务：不属于政府信息；属于不予公开范围；不属于被告公开；不存在。

（二）被告已经依申请提供政府信息的，应当证明该政府信息内容准确，提供信息的方式和载体形式合法、适当。

（三）原告起诉被告决定公开的政府信息涉及其商业秘密、个人隐私的，被告应当证明该政府信息不涉及原告的商业秘密、个人隐私，或者已经书面征得其同意；因公共利益决定公开的，应当说明公开的理由。

（四）被告拒绝更正其提供的与原告自身相关的政府信息记录的，应当证明政府信息记录的准确性或者其不在其职权范围之内。

强调被告的举证责任，意在强调证明被诉具体行政行为的证据由被告承担，并不排除原告在特定情况下承担举证责任的情形。在政府信息公开行政诉讼中，原告的举证责任主要体现在以下几个方面：

一是起诉被告对于信息公开申请不予答复的，证明其提出申请的事实；

二是起诉被告拒绝更正政府信息记录的，证明被告提出的与其自身相关的政府信息记录不准确；

三是证明其提出获取相关政府信息的申请出于自身生产、生活、科研等相关的特殊需要；

四是在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明其受被诉政府信息公开行政行为侵害而造成损失的事实。

四、信息公开案件的溯及力问题

法的“溯及既往”是指是否溯及“事件和行为”，而不是指是否溯及“主体”(公民、法人)或“客体”。对于一种行为的持续状态有明确期限的，在该期限内，不能用新的法律标准加以改变，否则属于溯及既往。对于一种行为的持续状态没有明确期限的，新法生效后，可以用新的法律标准去改变新法生效前的行为状态，这不属于溯及既往。

《条例》调整的范围是行政机关的“行为”，准确地说，是行政机关占有、管理信息的行为。由于行政机关一旦取得某种信息之后，该信息就一直处于其占有和管理之下，行政机关对信息的占有和管理一直处于延续状态，并没有明确期限。因此，新法生效后，可以用新的法律标准去改变新法生效前的行为状态，不属于溯及既往。《条例》规定自2008年5月1日起施行，其立法意图应是指从2008年5月1日起，各级行政机关占有和管理的信息的行为应当受《条例》拘束，即必须将相关信息予以公开，包括主动公开和依申请公开，而绝不意味着在2008年5月1日之间或之前形成的文件不受《条例》拘束。否则，如果只有在2008年5月1日之后形成的文件，公众方可请求公开，那么，《条例》所调整的范围将是极其有限的，《条例》实施后的很长一段时间，公众也很难实际行使请求权。因此，只要是政府所拥有的信息，无论其形成年限，也无论相关事项是否还在处理中，该文件是否依旧有效，只要该信息在2008年5月1日后仍为行政机关所占有或管理，那么从2008年5月1日起，政府就有义务公开。

五、信息公开的内容限制

第十四条第四款规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。同时在第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”前者见于公开的范围一章，被认为法定的例外信息。后者放在总则部分，是否属于法定的例外信息，存有争议。我们认为，这一规定应当属于法定例外之外的一个自由裁量条款，具体执行中应当防止随意扩大它的适用范围，以成为逃避公开的借口。

《条例》并未对国家秘密、商业秘密和个人隐私加以界定，这就给行政机关留下了很大的自由裁量余地，对于不愿公开的信息，行政机关可以将之归入国家秘密、商业秘密和个人隐私的“大口袋”而拒绝公开。因此，对于信息公开的内容限制应作进一步具体的界定，应以公开为原则，以不公开为例外来进行界定，防止各种条框成为阻碍信息公开的借口，使得《条例》成为一纸空文。

六、政府信息公开案件的合法性审查问题

审查标准和审查强度问题同样是行政诉讼中一个非常重要的问题，因为不同的政府信息公开行为，法院的审查标准和审查强度并不相同。特别是案件审理经常关系到国家秘密、商业秘密、个人隐私的保护和公民知情权的利益权衡问题，情况非常复杂。因此，研究审查标准和审查强度实际上是要研究法院如何在审判中体现合法性审查原则的问题。针对不同的行政行为，法院应当按照不同的审查标准。我国行政诉讼法第54条设定的合法性审查标准是一个大一统的标准，既包括了对证据真实性的审查，同时也包括了对适用法律的审查。这个审查标准无疑过于笼统，缺乏针对性。

在判断涉及国家行为、涉及公共利益的政府信息公开方面，行政机关具有较大的行政裁量权，法院不宜代替行政机关作出判断。在涉及国家秘密的政府信息公开方面，《条例》将保密审查的职权授予了政府信息公开工作机构，而且在政府信息公开之前，还要对拟公开的政府信息进行审查。对于政府信息不能确定是否可以公开时，依照有关法律规定报请确定。也就是说，是否属于国家秘密的政府信息，法院应当尊重行政机关的判断。甚至，即使法院可以审查，也应当通过不公开审查的方式保证国家机密不被泄露。行政机关在界定公共利益时，不需要给予广泛的理由，只要确实存在公共利益即可。法院不能干涉该行政机关的行政裁量权，除非行政机关并未进行行政裁量或者在裁量时存在明显不当。即便如此，法院也不应代替行政机关作出裁量，而是应将此由行政机关先行裁量或重新裁量。

《条例》的颁布实施迈出了我国政府信息公开制度建设的第一步，我国政务信息公开从此进入“有法可依”时代。但这仅仅是刚刚迈出的一小步，其中还存在不少缺陷和不足之处，需要在以后的司法和执法实践中不断地健全和完善。在此基础上，时机成熟时，再由全国人大制定《政府信息公开法》，以切实保障公众的知情权，构建阳光政府、透明政府，促进社会主义民主政治建设，增进公民对政府的信任，加快社会主义和谐社会建设。