随着城市土地价格的上涨，“小产权房”的出现，农村宅基地使用权的流转问题成为了人们关注的焦点。目前我国立法对农村宅基地使用权流转采取严格限制的态度，现有的农村宅基地使用权制度与现实情况脱节日益显现，相关的问题、矛盾和弊端也伴随而生。本文从现有的农村宅基地使用权制度的困境出发，提出农村宅基地使用权流转的法律构想，为缩小城乡差距，构建和谐社会提供相应的制度基础。

    关键词：农村宅基地使用权、用益物权、流转  
 
    “宅基地”这一概念在建国初期就开始存在，且不仅仅存在于农村，它也存在于城市。改革开放后，城镇经济繁荣发展，城镇住宅用地更加紧张，城镇房地产市场也逐渐兴起。1998年的《土地管理法》也因此取消了对城镇居民宅基地的相关规定。在这里笔者探讨的仅是农村宅基地使用权制度的相关问题。

    一、农村宅基地使用权的概述

    农村宅基地使用权是农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施,并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权，在大陆法系的物权法体系中，并没有关于宅基地使用权的规定。它是农村集体经济组织为保障农民生活需要而拨给农户建造房屋使用的一种用益物权。具有明显的成员性特征，担负着社会福利和社会保障功能。

    二、农村宅基地使用权制度的困境

    农村宅基地使用权制度作为一种保障农民生活的基本制度，在改革开放初期，为稳定广大农民阶层作出了巨大的贡献。然而随着我国市场经济的快速发展，国有土地的使用权得到极大的利用，部分地区的建设用地使用权也可以自由流转，土地的得到了最大化的利用，与此相比，我国现有的农村宅基地使用权制度已经难以与现阶段的经济发展模式相适应，陷入了困境。主要表现在一下几个方面:

    （一）农村宅基地使用权的分配制度，登记制度缺失

     目前我国关于农村宅基地使用权的分配制度虽然在《土地管理法》中有规定，由村、乡、县三级审批的做法，然而即使是这三道关卡也没有能够管理好农村宅基地，农村大量存在的乱建乱占、超标建设问题并没有因为三道关卡而避免。实践中，关于农村宅基地使用权的分配权力是掌握在村、组干部手中。由于土地属于集体经济组织所有，且由于我国农民的人口基数过大，大量的宅基地使用权分配并未得到乡（镇）政府审核，更没有得到县政府的审批。管理在宅基地审批过程中滥用职权的现象也屡见不鲜。，出现“人情宅地”、“权力宅地”，造成不符合审批条件的有宅基地，甚至多处，而急需宅基地的村民反而得不到。另外宅基地使用权的登记制度不健全，使得实践中发生了大量的因权属不清的纠纷得不到很好的解决，同时使得农村宅基地使用权的管理无法开展。

   （二）使用权流转限制，土地浪费严重

    农村宅基地使用权流转是指农村宅基地使用权的转让。为了保护我国土地资源，特别对耕地的保护，我国对于农村宅基地使用权的流转作出了严格的限制，如一户一宅，村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。另外《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。

    然而随着我国城市化进程的不断加快，大量的农村人口涌入城市，农村的房屋闲置率大幅增加，许多地方出现了“空心村”， 进入城市的人们逐渐适应了城市生活，农民有急需处理其农村住房,到城市重新购置住房的需要。由于宅基地不能流转,农村房屋真正的价值不能实现。在现有的制度下，由于房屋仍然存在，集体经济组织无法收回宅基地，而村民的宅基地又不能自由的进行买卖，导致大量的宅基地空置，浪费。

    （三）隐形交易增加了社会风险

    由于城市房价的大幅上涨，以及人民经济意识的提高，在城乡结合处，尤其是在中小城市扩大城区的建设中，受到利益的驱动，向城镇居民出售房屋的人越来越多，虽然法律有禁止规定，仍然阻挡不了宅基地使用权流转的隐形市场的日渐庞大。北京通州宋庄的“画家村”现象并非是个别现象，我们应该看到隐形交易背后所隐含的法律危机。一旦双方发生纠纷，对于出卖人和买方来说都是一个不好的的结局，严重的还会导致社会问题的产生。

    三、农村宅基地使用权制度的法律构想

   （一）加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理

    首先，我国现有立法中关于农村宅基地的法律法规较少，效力层次较低，目前我国还没有完整的关于农村宅基地的民事法律，仅仅是散见于不同的规范性文件和地方性政策，在解决纠纷的时候，往往很难找到合理的依据。不仅存在大量的法律真空，甚至存在相互矛盾，含混不清的现象。由于宅基地纠纷较为繁杂，且难以解决，因此应针对农村宅基地问题进行系统的调研，制定系统的法律规范。

    其次，建立宅基地审批责任和过错追究制度，严格宅基地规划、审批管理，执行一户一宅的政策。结合本地实际完善人均宅基地面积等相关标准，要控制农民超标准建房，对于出现的一户多宅问题按国家要求逐步清理，不允许超面积占用宅基地和一户多宅现象的再发生。

    （二）在立法上确立农村宅基地流转制度

    “无偿，无流动”的农村宅基地使用权制度已经无法满足社会发展的需要，反而成为农村发展的桎梏。农村宅基地使用权作为用益物权应恢复其自由的私权本性。有利于保障农民权利，实现宅基地的物权化。而且有利于打破城乡二元结构，实现城乡互动。

   （三）规范农村宅基地使用权流转的范围，方式

    首先，对于使用权流转的范围不应仅限于集体经济组织成员之间，而且也应当允许城乡居民之间的自由流转。国务院对于城镇居民购买的限制主要是基于对农村耕地的保护，只要加强土地监管，完善土地登记制度，合理的物权流转是有利于经济发展的。其次，明确农村宅基地使用权流转的法定方式，我国应加快关于农村宅基地使用权流转的立法进程，用法律的形式明确农村宅基地使用权流转方式为：互换、转让、继承、入股、抵押、赠与等多种方式。

   （四）确立农村宅基地使用权取得有偿化

    宅基地使用权的无偿性，无期限性，尤其又与房屋所有权联系紧密，导致很多农村居民产生了宅基地系私产的错误看法，集体土地所有者又长期处于不明朗状态，更加剧了一些滥占耕地的现象。然而由于我国各地农村发展情况不一，难以确定收费标准，有可能加重农民的负担。但是笔者认为农村宅基地使用权的有偿化可以有效地促使农民更加合理有效地利用宅基地，有利于实现宅基地获得的平等，减少矛盾。并且可以在一定程度上弱化农民的宅基地私产观念。

   （五）建立有效地农村房屋所有权和宅基地使用权登记制度

    宅基地使用权属于不动产用益物权，应以登记为物权取得、变更的方式。我国的城市建设用地使用权早己形成了完备的权利登一记制度，但是在广大的农村，登记制度严重缺失。[5]如果允许宅基地使用权的合法流转，就必须构建科学，合理，完善的统一登记制度，只有这样才能避免城乡居民之间流转带来的问题。而且可以防止由于登记制度不完善产生的一户多宅的情形，严格落实“一户一宅”制度，对于非法取得的多宅予以清退，保护农村耕地。

    参考文献：
 
    [1] 侯丽艳，赵亚霄，胡蝶.完善我国农村宅基地使用权流转制度的法律思考［J］.当代经济管理，2009，(4).

    [2] 李勇.农村宅基地使用权制度研究［J］.法治论坛，2011(3).

    [3] 杨立宾． 农村宅基地管理问题的探讨［J］． 中共福建省委党校学报， 2009(7) ．

    [4]梁晓.我国农村宅基地使用权流转的法律问题研究［J］.法制天地,2011(5).

    [5]黄彩凤． 对农村宅基地管理问题的思考［J］． 福建行政学院学报， 2009(2) ．