【摘要】我国民事诉讼法中督促程序因手续简便、快捷，既能及时保护当事人的合法权益，减少当事人讼累，又能提高人民法院办案效率，节省办案经费，有利于解决人民法院目前人多案少的问题，适应现代市场经济快速发展节奏，对解决债权、债务关系明确的纠纷有较突出的优势。但从近年来的审判实践看，大多数债权人不愿通过督促程序向法院申请支付令来实现债权，致使督促程序成为摆设。本文分析督促程序适用率低的原因，并提出建议以期对实践有所裨益。

   【关键词】督促程序；适用率；原因；建议

    督促程序适用情况以笔者所在法院为例，2005年适用督促程序办结案件823件，占同期审结民事案件的31.8%；2006年办结682件，占21.6%；2007年办结312件，占12.6%；2008年办结184件，占9.2%；2009年办结122件，占7.3%;2010提1-10月办结107件，占6.3%。从上述统计情况看，适用督促程序办结的案件逐年减少，督促程序适用率明显较低。

    一、督促程序适用率低的原因

    经调查发现，督促程序适用率低的原因，主要有以下几个方面：

    1、债务人滥用异议权导致支付令失效率高。按照法律规定，支付令发出后，如果被申请人在法定期间提出书面异议，支付令自动失效，法院将裁定终结督促程序，告知当事人另行起诉。司法实践中，绝大多数债务人为了逃避债务或为了让债权人损失申请费而恶意诉讼，尽管债权人申请有理，仍虚构或编造债务不成立或债务已清偿等理由向人民法院提出书面异议，导致支付令失效。

    2、债权人不愿选择督促程序。由于我国督促程序与诉讼程序不直接衔接，债务人滥用异议权导致支付令失效后，债权人要想实现其权益，必须另行提起诉讼。这样一来，不仅使债权人白白损失了案件申请费，而且还造成诉讼延迟，程序冗迭，增加了债权人诉累。同时，债权人另行起诉还要按照诉讼程序的收费标准再行交纳诉讼费。因此，在实践中，债权人为了避免无效劳动和双重交费，在都都把诉讼程序起诉，而不愿选择督促程序。

    3、申请费过低影响了法院适用督促程序积极性。适用督促程序审理的案件，其诉讼费用在《诉讼费交纳办法》实施前是按件收的，即每件交纳申请费100元；《诉讼费交纳办法》实施后，申请支付令的费用，比照财产案件受理标准的三分之一交纳。而适用诉讼程序的案件，案件受理费是根据诉讼标的额的大小按照一定比例收取的。对于一些标的额比较大的债务纠纷，诉讼收费远远高出督促程序案件的申请费。由于基层法院经费紧缺，为了支付必要的办案经费，因而在诉讼实践中，对能够适用督促程序办理的大标的案件，法院更愿意按诉讼程序立案受理。

    4、督促程序立法上的不足是督促程序适用低的根本原因。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第一百九十四条规定：“　人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，债权人可以起诉”。也就是说，人民法院在适用督促程序处理案件时，只要债务人提出书面异议，无论异议是否成立，人民法院将不作审查，一律裁定终结督促程序。这种绝对的异议权，虽然对债务人的权利保护提供了救济途径，但同时也给债务人规避法律滥用异议权、恶意诉讼留下了可趁之机，两者权衡，明显弊大于利，显现出督促程序异议制度设计上存在的缺陷。实践中，债务人之所以能够频频利用异议权导致支付令失效，造成债权人不愿选择督促程序，而使督促程序适用率低，督促程序异议制度设计存在缺陷是根本原因。

    二、修改和完善督促程序的建议

    1、建立对债务人异议有限审查制度。督促程序是一种非诉程序，债权人可以选择督促程序直接向债务人主张权利。为了平衡当事人双方的利益保护，法律赋予债务人异议权。但由于债务人对异议权的滥用是当前影响支付令发挥作用的重要原因，所以，应在不违反督促程序的性质、特点的情况下，在立法上建立对债务人异议有限审查制度。审查内容主要是债务人的异议是否为合法异议，异议是否附具理由，是否针对债务本身提出，提出书面异议是否提供必要的证据材料，并且据此决定是否裁定终结督促程序。注意不应审查理由是否成立，否则，与督促程序的特点不符。

    2、将督促程序与诉讼程序衔接起来。借鉴外国立法的通行做法，把督促程序与诉讼程序有机地衔接起来，规定债务人提出异议时督促程序应转入诉讼程序，这样就可以在债权人和债务人之间合理地分配程序利益和诉讼风险。从程序上来说，债务人对已经开始的督促程序提出异议后就自动转入诉讼程序审理的制度，不仅平等地保护了双方当事人的辩论权，而且均衡地分配了诉讼风险。这样一来，督促程序具有以诉讼程序作为后盾平等地保护双方当事人利益的程序功能，对债权人来说，就解除了担心无效劳动和双重交费的后顾之忧。同理，对债务人而言，一般不会滥用异议权，以避免更大的诉讼成本支出。从而体现了一个纠纷一次解决的司法理念和平等了保障当事人的权利之程序公正观念。

    3、督促程序申请费可转化为诉讼费用。在督促程序与诉讼程序有机地衔接之后，可依据司法资源耗费与当事人诉讼费用支出相一致的原则，比照一般财产性案件，减半收取督促程序的申请费用，提高基层法院对督促程序的认同性和适用的积极性，保障督促程序适用的顺畅。如果督促程序失效，可将收取的督促程序申请费转化为诉讼费用的一部分，既合理的解决了督促费用的负担问题，又增加了被申请人滥用异议权的风险，促使被申请人更为谨慎的行使其异议权。

    4、修改完善《民事诉讼法》。由于督促程序立法上的不足是造成督促程序适用低的根本原因，所以，笔者建议将《民事诉讼法》第一百九十四条修改完善为“人民法院收到债务人得出的书面异议后，应当对书面异议进行有限审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，债权人可以起诉；异议不成立的，裁定驳回异议，支付令继续有效”。这样，既保护了当事人的合法权益，又可以解决债务人规避法律、滥用异议权的问题，使督促程序在解决债权债务纠纷中发挥重大的作用。