司法建议是司法机关对在司法活动中发现不属于本机关处理的问题，向相关单位提出的解决问题的意见和建议。人民法院在审判（执行）活动中，有针对性地就有关单位在执法行为、管理制度等方面存在的问题及时提出司法建议，有利于促进该单位加强管理、堵塞漏洞、改进工作。然而司法实践中，行政审判司法建议的使用还存在一些问题，有待完善。

    一、行政审判司法建议使用情况

    罗山县人民法院行政庭在审理执行案件的同时，注重司法建议工作。2006年以来，法院受理并审结行政案件93件，受理并审结非诉行政执行案件402件，提出司法建议19条，其中2条建议引起了县委、县政府的重视，责令相关部门进行整改并就整改情况向人民法院及时反馈，有4条建议为被建议单位采纳，对于指导和规范该单位的行政执法行为起到了较大作用。比较典型的司法建议有：
司法建议1  在审理原告陈玉权不服浉河区作出的行政复议决定书一案中，查明原告陈玉权与第三人周祖强并非同一村民组村民，其争议的林地涉及到组与组之间的土地权属，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”，因此浉河港乡人民政府对争议林地的归属无权确权，特建议：由浉河区人民政府在本案判决生效后对陈玉权与周祖强争议林地归属大塘角组还是石闹组进行确权。
   
    司法建议2  在审理李秀英诉罗山县建设局城市规划管理一案中，发现本案第三人康永玲等建房需通过35KV高压供电走廊，虽然康永玲等将通过此处的高压线路进行了升高处置，但处置后是否符合《电力设施保护条例实施细则》规定的水平安全距离和垂直距离不得而知。在现场勘查中，我们认为高压线路通过第三人所建房屋仍存在安全隐患，希望罗山县电业局派员调查，并将调查结果函告我院。
 
    司法建议3  罗山县技术监督局对鲁全宝等8名液化气经销者所经销的液化气实际净含量与标注量不符而向我院申请执行。我院受理后经审查发现，目前我县液化气市场存在实际气量多少不一、价格不一、管理混乱、竞争无序，严重地影响了消费者的权益，同时给监督管理造成了相当的难度。为规范我县液化气市场的管理，切实保护消费者的合法权益，特向县政府、县人大、县技术监督局等10余个部门提出司法建议，建议如下：一、明确公共事业局、公安局、工商局、技术监督局、物价局等相关局委的职责，使其各司其职，各负其责。二、以县人民政府名义或各职能部门联合下发关于罗山县液化气市场的管理办法，统一数量，统一价格。三、从液化气充装的源头即充气站查起，杜绝数量不足、以次充好、价格垄断等违法行为。四、在电视等媒体上广泛宣传，达到家喻户晓。

    司法建议4   在审理罗正和不服罗山县卫生局行政处罚一案中，发现罗正和在县城社区从业，但罗山县卫生局却为其颁发的是乡村医生执业证书，且该局工作人员在执法过程中没能严格按照程序执法，执法程序有瑕疵。为此特向该局提出如下建议：一、进一步规范办证行为；二、进一步规范执法行为。

    二、行政审判司法建议使用中存在的问题

    行政司法建议的性质决定其缺乏法定的强制效力，其作用的发挥很大程度上依赖于行政机关的自我纠错。因而行政司法建议的使用中难免存在一些问题。

    行政机关方面存在的问题。一是部分行政机关对法院司法建议不够重视，主要表现在，面对法院的司法建议，一些行政机关讲客观原因讲实际困难的多，没有认真对待如何解决问题；有的行政机关口头承诺改正而事后拒不改正；有的行政机关不正面回应问题而简单答复，应付了事，如对司法建议2提出的高压线路通过第三人所建房屋是否存在安全隐患的问题，罗山县电业局开始让下属的城关电管所简单答复，后在法院的坚持下虽然重新予以答复，但是答复内容极其简单，没有正面回应问题，只是称线路符合要求，没有做较详细的说明；个别行政机关甚至对司法建议置之不理，称法院说你的，我仍按老路子干我的，一意孤行。二是大部分行政机关对司法建议的回复率不高。2006年至今，我院共向20余个行政执法机关发出司法建议19条，收到回复6条，回复率仅为31.6%，就足以说明问题。三是多数行政执法机关主动与人民法院沟通协调不够。我县的行政执法机关有30多个，实践中主动与法院联系的有计生委、环保局、工商局、卫生局等几个部门，其他部门有事才想到法院，如执法中有适用法律难题想到找法院咨询，感觉执法引发纠纷即将要当被告想到法院，而在平时的工作中没有主动与法院行政庭联系沟通协调，对法院司法建议提到执法中的一些共性问题没有引起重视。

    人民法院方面存在的问题。首先，部分法官对司法建议的作用也不够重视，没能做到有问题就提建议。客观的讲，老百姓不到万不得已时不会与行政机关打官司的，因而每一个行政案件都可能暴露出行政执法中存在这样或那样的问题，对这些问题一般而言可以提出司法建议，但是多数法官没能做到一案一司法建议，片面认为提了也不起多大作用就没有认真地使用司法建议；其次，个别法官使用司法建议的能力和水平有待提高，司法建议不够规范，内容比较抽象不够具体，如司法建议4没有明确指明了卫生行政执法中存在哪些问题、从哪些方面规范执法及办证行为，使得被建议单位难以有针对性地予以答复；再次，一些法院对司法建议的催办力度不足。上面提到的行政机关对司法建议的回复率极低，与一些法院对司法建议的催办力度不足有关，一些法官对不及时回复的行政机关听之任之，没有发函催办，使得一些司法建议的使用流于形式。

    三、 完善行政审判司法建议工作的若干建议

    1、规范司法建议的制作。行政审判司法建议的使用要慎重，不是愈多愈好，要保证司法建议的质量。司法建议的制作要严格按照《法院诉讼文书样式（行政审判部分）》中样式40的格式规范制作。其中，“存在的重要问题”要书写清楚，“提出建议的理由”要有法律、法规和政策依据，建议的事项要具体明确，切实可行。特别是对有关人员的处理建议，要有确凿的事实依据和法律、法规或规章的依据。

    2、明确司法建议的使用范围。为充分发挥司法建议对化解行政争议、促进社会和谐的重要作用，应当明确司法建议的使用范围，增强其可操作性。笔者认为，司法建议的适用范围可包括以下几项：一是行政执法中普遍存在的共性问题；二是与诉讼有一定联系且应当解决或注意的问题；三是在审理案件中发现的有关行政执法机关和人员的违法违纪问题；四是行政机关或有关执法人员拒不参加诉讼、怠于履行诉讼责任、不依法履行人民法院生效裁判等问题；五是诉讼中发现被诉行政行为有轻微违法问题，但又不足与撤销该具体行政行为的；六是诉前或诉中发现存在影响社会稳定，可能引发群体性纠纷的问题；七是诉讼程序结束后，当事人之间的争议未彻底解决，需要有关部门继续处理的；七是诉讼程序结束后，当事人之间的争议未彻底解决，需要有关部门继续处理的；八是发现行政机关存在管理缺陷、制度漏洞等问题；九是其他与案件有关，涉及当事人合法权益的问题。
  
    3、注重司法建议的针对性。一是司法建议要针对特定的部门发出。根据案件的实际情况和落实司法建议的需要确定发送单位。二是司法建议的内容要具有针对性。为切实发挥司法建议的作用，应就审判或执行中发现的具体问题有正对性地提出司法建议，避免建议原则、抽象：对发现的问题与案件相关但诉讼本身无法解决的问题，向有权处理该问题的单位发司法建议；对于执法中存在的共性问题，在向被诉机关发司法建议的同时，可向同级人大或人民政府发司法建议；涉及有关行政机关或其工作人员工作责任问题，向其同级政府和上级主管机关或本机关发司法建议；对有关行政执法人员的违法违纪问题，向有权追究责任的检察机关、纪检部门、人事部门或上级主管机关发司法建议；对存在重大影响或社会稳定隐患，且需要及时解决的问题，向同级党委、人大或政府发司法建议；根据案件的具体情况，为促使问题得到彻底及时解决，可以同时向多个部门或机关发司法建议。我们在司法实践中注重司法建议的针对性。例如，我们在审结的一起不服工伤认定案件中发现，工伤认定机构所作的调查笔录存在一定的问题，在维持工伤认定的同时，向县劳动和社会保障局提出了应在今后的工作中规范行政调查行为的建议；在审理周某不服县公安局交警大队违章停车处罚一案中，我们发现县交警大队在处理该案时只简单地拖车开罚单而不形成其他书面材料而导致诉讼中举证难，及时反馈给县公安局，引起该局的高度重视，并为此专门制定了相应的改进措施。

    4、加大司法建议的催办力度。对不落实司法建议的单位，法院要及时发函督促司法建议的落实；对发函后仍拒不落实司法建议的单位，可以向相关党委、人大、纪检监察、行政机关等单位发函反映情况，建议督促司法建议的落实或追究有关人员的相关责任。

    5、加强沟通协调，建立司法建议使用的长效机制。司法建议的使用要制度化、长期化，将其作为法院行政审判与政府法制工作良性互动交流机制的一项重要内容予以坚持。行政庭要主动与县政府法制办加强沟通，互相交流行政审判和行政执法的信息，也可以互设（或由其他联络员兼任）一名司法建议工作联络员，人民法院为行政执法机关的执法完善提供法律咨询与帮助，行政执法机关就执法中出现的新情况新问题及时向人民法院反馈，双方定期就司法建议使用中的一些重要问题展开交流与调研，提出切实可行的指导执法的建议，充分发挥司法建议的作用。