近年来，党中央尤其重视“三农”问题，出台了一系列惠农政策，农村经济得到发展，农民收入显著提高。伴随著惠农政策的进一步落实，农民对土地需求的扩大化与土地资源的有限性之间的矛盾愈发突出，土地纠纷日益增多，且表现形式多样，有的甚至引发群体性纠纷，增加了社会矛盾的复杂性。2009年，信阳市被确定为农村改革发展综合实试验区，为服务好社会主义新农村建设，保障社会和谐与稳定，我们对近两年本院审理的土地纠纷案件进行了专项调查。本文结合调查情况，就农村土地纠纷的特点、成因作简要分析，并提出解决问题的办法。

　　一、农村土地承包合同纠纷的表现形式

    2007、2008年，新县法院共审理土地纠纷案件39件，其中判决12件，调解15件，撤诉10件，驳回起诉2件。与2007年前两年的20件相比，土地纠纷案件的数量明显上升。这些纠纷的表现形式主要有：

    （一）政策变化引起纠纷。税改前，农民种田要交统筹款、提留款，农民的收效甚微，大部分青壮年农民外出打工，将原承包的土地转包给他人，税费也就由新的承包人承担。可税改后，农民种地有补贴，这一政策调动了农民耕种的积极性，许多原承包户纷纷要求退还土地。这样就会出现以下情况：一是被转包人由于在土地上的投入和自己的经营计划不能实现等原因，不愿退还土地；二是土地转包后，原承包人以转包金过低或转包期限过长要求悔约。因此，引发纠纷就不可避免。

　  （二）基层组织管理不规范引起纠纷。一是村干部利用手中权力，不经过民主议定而私自发包给家族成员或有其他关系的农户，且有的发包价格明显偏低，容易引起村民的不满情绪，导致纠纷发生；二是因村委会换届或集体经济组织分立或者合并，村委会负责人变更等原因，导致原承包合同变更或解除等；三是农民承包地被强制收回，由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地，再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等；四是因征收征用土地的补偿款问题引起纠纷等。

　  （三）基层政府利用职权强行干预引发的纠纷。农村土地属于村集体所有，只有村集体才有权处置其所有的土地，而出于部门和地方利益的考虑，行政干预和越俎代庖现象时有发生，造成违法承包引发纠纷。这种情况往往涉及的土地面积较大，处理不好很容易产生社会不稳定因素。主要包括两种类型：一是村集体不经农户同意，将农户承包的土地擅自发包；二是基层政府不经村集体授权，以自己的名义强行发包属于村集体的土地。

    （四）经济利益驱动引发纠纷。土地发包或荒地开发初期没有提出异议，后来经开发的土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织成员，因利益驱动心理不平衡产生纠纷，强行终止合法有效的土地承包合同。

    二、农村土地承包合同纠纷的成因

    农村土地纠纷产生的根源是多方面的，概括起来主要有以下几个方面：

    （一）农民对土地的依恋，是产生纠纷的自然原因。我国是传统的农业大国，虽然地大物博，但由于人口众多，土地的总体供应充足与个体分摊的稀少是一对长期的矛盾。一方面我国有广袤的草原、耕地，另一方面，农村特别是东部农村的土地由于受到工业化的侵袭，实际可耕地面积正在日益减少，有些地方甚至无地可种，而耕地较多的地方往往工业化程度较低，当地农民对土地的依赖性更强。农民对土地的依赖性越强，对土地的情感就越深，形成了农村土地纠纷的自然原因。

　　（二）国家农业政策的调整，导致农民收益的变化是产生纠纷的根本原因。改革开放以来，农村实行的联产承包责任制，在调动广大农民积极性方面发挥的作用和取得的成效显而易见，农民承包土地30年、50年不变的政策已深入人心，但在政策执行过程中出现的新情况，国家却未及时出台新政策调整，特别是实行农业税减免政策以前，税费、上物价上涨等各种因素，导致农民种地成本加大，挫伤了农民耕种的积极性。在这种情况下，一部分人开始外出打工，将土地交由他人耕种或干脆抛荒。国家适时进行了政策调整，对种地农民实行政府补贴，加上粮食价格的提高，使农民重新看到了种地的希望，农民种地的积极性高涨起来，对以前抛荒、转手的土地纷纷设法索要。

　　（三）法律和政策的衔接不协调是纠纷产生的法律性根源。从1983年1月中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》的出台，到2003年3月《中华人民共和国农村土地承包法》、2005年7月最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的实施，在20余年的发展过程中，我国对农业土地承包经营纠纷的解决，经历了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，再到政策调整与法律调整并重，直到目前主要依靠法律调整的历程。法律、政策的多变性与土地变动缓慢的过程性、滞后性产生矛盾。新的《农村土地承包法》以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，扩大了农民的土地处分权，土地承包最低30年不变，但国家农业政策发生了重大变化，而相关法律规定没有进行及时调整，使得法律与国家的农村土地政策发生了冲突，给新问题的解决带来了不便。

    （四）基层组织社会控制力弱化是纠纷产生的社会性根源。基层组织的社会控制力明显弱化，这一点在农村表现的尤为突出，乡村基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，损害群众利益的行为经常发生，对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。从调查的情况看，几乎所有土地使用权流转、农地征用、农村集体经济收益分配等纠纷，均是由于村基层组织实施的重大决策没有按照村民委员会组织法的规定运作，没有召开村民大会或村民代表大会进行民主决议，损害了农民民主权利和财产权利而引起的。群众的利益一旦受到损害，在本地区、本组织内难以解决或无法解决后，通过法律途径解决已成为人们的普遍性选择。

　　（五）土地流转缺乏严格的程序要件是纠纷形成的必然原因。农民承包的土地30年、50年不变的政策，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》也有明确规定，农民承包的土地非经法定程序，集体经济组织作为发包方不得随意收回或转包，而村集体经济组织在进行土地流转时，由于法律意识淡薄或法律知识缺乏，使法定的、严肃的程序性问题流于形式。

　　三、解决问题的对策

　　（一）确定处理此类案件的价值取向。农民从不愿种地到想方设法争抢土地，原因与其归于农民不如归于政策。趋利避害是生存的本能，农民在种地无利可图时选择放弃，转而外出打工另谋生路，当政策的变化使他们重新作出选择时，让他们承担当初放弃土地的责任未免不公，政策变化是农民选择的重要依据，不能将国家责任转嫁给个人。因而，处理此类案件应本着保护原承包人，使农民不致与土地分离的宗旨。

　 （二）充分运用行政手段化解矛盾。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，对土地使用权发生争议的，由当事人协商解决，协商不成由人民政府处理，当事人对政府处理不服的，向人民法院起诉。对矛盾尚未激化，特别是对那些没有法律法规和政策规定依据的承包纠纷，要从实际出发，实事求是，根据法律法规和有关政策的基本精神，以维护稳定为出发点，以维护农民合法利益为核心，积极采取行政调解的方式，妥善化解矛盾。抓好农村土地管理，依法搞好土地的划界、规划等工作，及时办理土地确权等有关手续，确保土地颁证工作全面落实，从根本上消除土地纠纷隐患，尽快做好农村土地承包仲裁的各项完善工作，力求使土地仲裁工作成为农地纠纷最重要的解决途径。

　　（三）充分发挥审判职能维护农村稳定，营造良好发展环境。一是积极发挥刑事审判职能，打击涉农经济犯罪，促进农业健康发展；二是积极发挥民事审判调节职能，规范农村经济关系；三是积极发挥行政审判职能，促进农村民主管理；四是加大执行力度，努力实现群众合法权益。

    （四）着眼未来，制定对策。从法律角度讲，一方面，在处理这类案件时，应本着维护原承包人利益的原则，尽量不让农民失去土地；另一方面，处理该类案件时，应回归到《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的精神上来，对土地流转过程进行严格审查，凡不符合法律规定的流转行为，应认定为无效。对属于最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》中第二十五条第二款规定“属本条前款规定的情形，自承包合同签定之日起超过一年或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求中止该合同的，人民法院不予支持”的情形，应认真做承包人的思想工作，在对承包人予以合理的补偿后，应准予原承包人收回流转的土地，因为流转的土地一般位于农户附近，新的承包人或受让人如不退还土地，实际是无法进行正常生产经营的，即使申请法院强制执行，也会因为各种原因而效果不佳。因此，在相关法律没有完善之前，明智而现实的做法是对类似案件按前述价值观念进行协商解决。